GEI发声|关于大气污染公益诉讼案件的讨论

2016-07-25

    2016年7月20日山东省德州市中级人民法院对中华环保联合会与德州晶华集团振华有限公司大气污染责任纠纷公益诉讼一案,依法公开作出一审宣判。判决被告振华有限公司赔偿因超标排放污染物造成的损失2198.36万元,用于德州市大气环境质量修复,并在省级以上媒体向社会公开赔礼道歉;同时驳回原告中华环保联合会其他诉讼请求。
    此案是2015年1月1日新环保法实施以来全国首起针对大气污染行为的环境公益诉讼案件,鉴于原告系环境保护部主管的环保组织中华环保联合会,因此这一举措或许可以为大气污染类型的环境公益诉讼创造一个新方式,也将在社会公众上下引发一次提高环境法治意识的重要启蒙。

案件回顾

    被告振华公司成立于2000年,地点位于德州市德城区市区内,周围多是居民小区。经营范围包括电力生产、玻璃深加工、玻璃制品制造等。根据德州市环境保护监测中心站监测,2013年11月,2014年1月、5月、6月、11月,2015年2月,振华公司排放二氧化硫、氮氧化物及烟粉尘存在超标排放情况。在此期间,德州市环境保护局和山东省环境保护厅曾五次对振华公司进行行政处罚。2015年3月23日,德州市环境保护局责令振华公司全部停产整治、停止超标排放废气污染物。同年3月27日,原告中华环保联合会起诉之后,振华公司生产线全部放水停产,并另外新选厂址,原厂区准备搬迁。

    2016年5月,环境保护部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心根据已经双方质证的法院调取的证据作出评估意见。鉴定结论为:被告企业在鉴定期间超标向空气排放二氧化硫共计255吨、氮氧化物共计589吨、烟粉尘共计19吨。单位治理成本分别按0.56万元/吨、0.68万元/吨、0.33万元/吨计算。生态环境损害数额为虚拟治理成本的3至5倍,本报告取参数5,虚拟治理成本分别为713万元、2002万元、31万元,共计2746万元。

    在本案审理过程中,环保部环境规划院专家吴琼出庭,并就二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘超标排放给大气造成的损害、污染物排放时间、生态损害赔偿数额等问题提出专家意见。

    法院经审理认为,环境权益具有公共权益的属性,因被告超标向大气排放污染物,造成环境污染损害,其行为侵害了社会公共的精神性环境权益,应当承担赔礼道歉的民事责任。

    关于被告应当承担的生态损害赔偿数额,原告委托环境保护部环境规划院进行鉴定评估,评估依据均已经过原、被告双方的质证,具备证据的真实性、客观性、关联性,且被告振华公司未举出相反证据推翻该鉴定评估报告,法院认为该报告可以作为认定事实的依据。根据有关规定,利用虚拟治理成本法计算得到的环境损害可以作为生态环境损害赔偿的依据。被告所在的环境空气二类区生态损害数额为虚拟治理成本的3至5倍,法院认定按虚拟治理成本的4倍计算生态损害数额,共2198.36万元。

    关于原告要求被告赔偿因超标排放污染物造成的损失780万元,由于原告该项诉讼请求的权利来源是《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条及《中华人民共和国环境保护法》第五十九条,该两条规定的是行政处罚而非民事责任,且最高人民法院环境公益诉讼司法解释中并未规定惩罚性赔偿,故该项诉讼请求法律依据不足,法院未予支持。

关于原告“增设大气污染防治设施,经环境保护行政主管部门验收合格并投入使用后方可进行生产经营活动”的诉讼请求,因该项诉讼请求不属于环境民事公益诉讼司法解释规定的承担责任的方式中的任何一种,加之被告振华公司已经放水停产,原厂停止使用,另选新厂址,故对原告中华环保联合会该项诉讼请求未予支持。

专家观点

于卿婵
全球环境研究所能源与气候变化项目经理

北京市 (2016年7月25日) - 该案例是全国首起大气污染公益诉讼案,由环保部主管的中华环保联合会对德州晶华集团振华有限公司污染大气的行为提起公益诉讼,德州市法院判决赔偿2198.36万元,用于德州市大气环境质量修复。该公益诉讼案在一定程度上,能够警示其它有污染排放的生产企业必须积极治理污染物、避免超标排放以及偷排、漏排等问题。同时,该案例也将鼓励中国的环保NGO更积极的开展监督企业、保护环境的行为,并主动采用法律手段保护公众的健康利益、保护环境。
         但是,一些环保专家也对该案例的判决提出了质疑。例如,对于赔偿金额,有关规定是利用虚拟治理成本法计算得到的环境损害可以作为生态环境损害赔偿的依据。该核算方法是否科学合理,需要进一步研究。而且,判决要求赔偿金进入政府财政专用账户,用于德州市的大气污染治理。但事实上,大气污染是区域性的环境问题,很难划分出边界的,企业污染排放影响的范围远远超过所在的城市。由此可以看出,我国的环境公益诉讼还处于起步阶段,政府部门、环保科研机构、以及NGO应当共同努力,从不同的角度研究和解决公益诉讼中存在的问题,推动中国环境诉讼的发展,同时促进中国越来越多的使用法律手段来解决环境问题。


William J. Schulte

Senior Program Officer and Project Leader;U.S.-Asia Partnerships for Environmental Law;Vermont Law School

中华环保联合会起诉德州晶华集团振华有限公司——全国首起大气污染公诉案

全国首起大气污染环境公益诉讼案一审宣判,令人振奋的消息是法院判决被告振华公司赔偿因超标排放污染物造成的损失2198.36万元,赔偿款将被纳入特别成立的基金,用于修复德州市的大气环境质量。此外,法院还责令振华公司在省级及以上媒体平台上向社会公开道歉。通过这起案件的审判,也反映出未来法院在处理类似企业破坏环境的案件时,需要有明确清晰的解决方案和惩罚方案。

环保案件判决的难点之一就是在中国的环境公益诉讼体系中,法院依据企业已经造成的环境破坏计算赔偿,但在空气污染案件中,企业具体造成了多少破坏是极难评估的。而在美国的环境公益诉讼体系中,企业的赔偿是针对超标排放量进行罚款,如此便可以相对简单直接地计算出可能要求的赔偿金额。此案件中,德州中级人民法院同意由环保部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心计算“生态损害赔偿费用”。环保部环境规划院所采用的计算方法并不是估计振华公司对环境和公众健康造成的实际损失,而是计算振华公司在违法排放过程中获得的经济收益,即“虚拟治理成本”。由于污染排放设施位于二级空气质量区,所以当环保部环境规划院最终算出虚拟治理成本,法院会认定按虚拟治理成本的4倍计算生态损害数额。全部的生态损害赔偿数额将存入德州市特别成立的基金,用于修复德州市的大气环境质量。

全国首起大气污染公益诉讼案的一审判决结果看似喜人,但其中还有不少疑问需要解答。比如,法院按虚拟治理成本的4倍计算对生态造成的危害有何依据?此判决不具科学合理性,更难说具有法律合理性。因此也有一些法律观察员认为,在环境公益诉讼体系中向污染企业征收罚款会更简单些,而不是基于对环境造成的损害来计算赔偿。此外,法院是根据污染源所在地判定生态损害数额应该是虚拟治理成本的4倍的,此决策似乎有点武断,没有先例,也没有法律依据。

而最令人关心的问题则是振华公司赔偿的钱到底应该怎么使用。美国环境公益诉讼体系中,污染公司直接把赔偿款上交给财政部,这部分钱也并不会特定用来保护环境,所以德州市中级人民法院判决被告的赔偿款会定向用于修复大气环境质量是十分振奋人心的好消息。但是,谁又将决定基金的使用?用款标准是什么?如果基金最后确实落实并使用,是否真的能够修复由振华公司对环境造成的损害?在基金使用的过程中,谁来监管?这些无论是在《环境保护法》还是最高人民法院对环境公益诉讼体系的司法解读中都没有指导意见。

如今中国环境公益诉讼体系正在不断发展,中国的各级法院需要解决并回答上面提及的那些重要问题,从而确保诉讼体系能够有效地遵守中国环境保护法律法规,实现保护和恢复中国生态环境的目标。
 


 

马勇

中环联环境法律服务中心副主任兼督查诉讼部部长

针对公众关于赔偿金额的计算依据的疑惑作出回应
最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释第23条规定,生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需尖顶费用明显过高的,人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益及过错程度等因素,并可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等,予以合理确定。

 


 

周珂

中国人民大学法学院教授、博士生导师,中国环境资源法学研究会副会长

污染企业造成的环境损害对于公民个人、法人或者其他组织而言可能并不明显,但对环境公共利益造成的损害却是严重的,特别是大气污染和水污染案件中环境公共利益损害问题,只能通过环境公益诉讼才能得到充分的法律救济。本案被告虽多次受到行政处罚却依然超标排放,表明违法者的违法成本过低,行政手段和效力穷尽亦不足以制止违法排放行为,有必要通过环境公益诉讼的司法手段制止违法行为,除此之外别无选择。在损失数额难以计算或者该数额与违法者通过违法而获取的巨大利益不对称时,可以采用“法律不得使违法者通过违法行为而获利”理念,将违法者的违法获利全部用于环境公共利益损害赔偿和修复,若有剩余则可设立基金用于环保事业。若政府和环境保护主管部门有明显失职行为,则不排除通过检察机关提起行政公益诉讼的途径解决。另外,要求被告赔礼道歉的诉讼请求意义重大,在被告污染行为明显故意时,必须受到法律的严厉谴责并通过公开赔礼道歉予以体现。